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深圳市棚改新政解讀及實施措施研判

文/格衡公司 吳青  童款強


您關心的,也許都在這里:

棚改新政會對城市更新項目帶來哪些影響

老舊住宅區是否還可以通過城市更新改造

棚戶區改造中政府主導的權責邊界在哪里

人才住房專營機構外的其他企業如何參與

老舊住宅區可否自下而上推動棚戶區改造

老舊住宅區業主應如何保障自身合法權益



一.前言






2018年5月17日,《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》(深府規〔2018〕8號)(以下簡稱棚改新政)正式印發實施,很多專家和公眾號都做了全面的政策解讀,廣大老舊住宅區業主也高度關注。今天,我們簡要梳理一下棚改新政的要點、亮點和對城市更新工作的影響,并對后續實施措施以及老百姓關注的幾個問題做一個分析。


二.棚改新政要點整理


對于廣大業主關注的搬遷補償問題,棚改新政的要點主要包括以下五個方面:

1.適用范圍

使用年限 20 年以上,且符合下列條件之一的老舊住宅區:存在住房質量、消防等安全隱患;使用功能不齊全;配套設施不完善。

使用年限不足 20 年,但危房等級為 D 級的住宅區,經批準可以納入。

鼓勵將城中村、舊屋村有序納入。

2.實施主體

政府主導,以人才住房專營機構為主,其他企業可以參與。

3.實施模式

在滿足基礎設施及公共服務配套設施要求的基礎上,住宅部分除用于搬遷安置住房外,應當全部用作人才住房和保障性住房,以租為主,租售并舉。

4.補償標準

貨幣補償,按照房屋征收標準;

產權調換,按照套內建筑面積 1∶1 或不超過建筑面積 1∶1.2 的比例置換,可獎勵權利主體每套住房增購不超過 10 平方米的建筑面積,增購面積的價格按照同地塊安居型商品房的價格計收,最高不超過被搬遷住房類似房地產的市場價格。

5.收尾措施

簽約期內達不成補償協議,或房屋所有人不明確的,區政府可以根據公共利益的需要依法實施房屋征收。

三.棚改新政亮點分析




棚改新政的亮點主要體現在以下幾個方面:

1.規范項目入口

首先,明確棚改適用范圍,對項目準入條件作出具體規定;

其次,明確棚改實施模式,政府主導完成項目篩選、意愿征集、實施主體選擇等工作。政府通道成為棚戶區改造的唯一入口,原則上自上而下生成項目,從機制設置上確保改造工作有序推進

2.統一補償標準

搬遷補償是棚戶區改造的核心難點問題,為避免各項目操作不一,通過公布統一補償標準,透明補償,建立協商基準,形成參照體系,有效消除業主顧慮,打消不合理訴求,杜絕漫天要價,使搬遷補償步入良性軌道。

3.明確收尾措施

從以往改造項目經驗來看,很多改造項目尤其是舊住宅區,能在較短的時間內簽約超過95%,但剩余的業主簽約難度極高,導致項目距離成功就差“臨門一腳”,損害了大多數業主的合法權益。棚改新政通過與房屋征收程序進行銜接,明確收尾措施,對漫天要價的業主產生震懾,必要時根據公共利益的需要依法實施房屋征收,打通收尾保障通道,這是棚改新政的核心亮點所在。


四.棚改新政對城市更新的影響


1.新增舊住宅區城市更新項目將受到限制

根據《關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施》 (38號文)、《關于規范城市更新實施工作若干問題的處理意見(一)》,亟需改善居住條件的成片舊住宅區,符合棚戶區改造政策的,(優先)按照棚戶區改造相關規定實施改造。棚改新政進一步明確,老舊住宅區適用于棚戶區改造政策,鼓勵將城中村、舊屋村有序納入。在較早一份征求意見稿中,明確不再采取城市更新方式實施改造。正式稿刪除了此表述,但依然可以窺見政府對老舊住宅區改造的政策導向和管理思路。

根據《深圳市福田區城市更新局關于進一步推動福田區城市更新工作若干暫行措施的意見》征求意見稿,未列入城市更新計劃、亟需改善居住條件的舊住宅區(包括與舊工業區、舊商業區、城中村及舊屋村等混雜的零散舊住宅區),堅持政府主導、穩定推進的原則,符合棚戶區改造政策的,應優先按照棚戶區政策實施改造,由轄區街道辦開展意愿征集等前期工作。不允許市場主體擅自進駐舊住宅區開展意愿征集、補償簽約等活動。

可以預見,未來新增舊住宅區城市更新項目勢必受到限制,棚改將成為舊住宅區改造的主要方式。


2.存量舊住宅區城市更新項目將加快推進

棚改新政的出臺將在一定程度上刺激存量城市更新項目的進程。我市城市更新建立了城市更新計劃退出機制,預計后續將加強計劃清退管理。以《深圳市福田區城市更新局關于進一步推動福田區城市更新工作若干暫行措施的意見》征求意見稿為例,明確對于已列入城市更新單元計劃的舊住宅區,自《意見》施行之日起3個月內,申報主體向區城市更新主管部門報送搬遷補償談判工作方案,明確搬遷補償談判工作進度,區城市更新主管部門進行重點核查,確實長期未有任何進展的,可按程序調出計劃,今后若需改造將嚴格按照我市棚改政策執行。鑒于此,市場主體必然加快存量舊住宅區更新項目的進程。

另外,從業主角度分析,在棚改路徑尚未成熟、成功案例較少的現狀下,業主對于品牌開發商改造的產品質量信任度及價格預期更高,補償協商的空間更大,如果項目能夠順利改造完成,他們更傾向于通過城市更新方式實施改造;而且棚改+征收的模式,也會讓抱有不合理訴求的業主產生一定的心理顧慮,有可能會轉變思維,配合開發商加快簽約。


五.各區棚改實施細則措施研判



棚改新政要求各區結合轄區實際情況,積極探索棚戶區改造的新路徑和新方法,制定具備可操作性的實施細則。目前,相關行政區在加快棚戶區改造實施細則的制定工作,我們認為實施細則需要重點解決以下幾個方面的問題:

1.棚改項目程序如何設置?

根據棚改新政,結合前期試點項目實際情況,預計棚改項目搬遷補償工作將劃分為三個階段。一是項目篩選,政府在全面摸底調查的基礎上,篩選實施條件成熟的項目作為預選;二是意愿征集,政府或項目實施主體組織開展改造意愿征集工作,達到規定比例的項目,納入棚改年度計劃;三是補償協商,開展正式搬遷補償協商簽約工作。在各個階段,是否規定具體比例要求,是否設置退出機制,有待各區實施細則具體明確。

2.各方權責邊界如何劃定?

棚改新政已明確由政府主導,以人才住房專營機構為主,其他企業可以參與。在具體操作過程中,需要重點厘清政府與項目實施主體的權責邊界,特別是人才住房專營機構之外的其他企業參與的改造項目,權責邊界劃分不合理,可能引起“政府給企業打工”、“政府給企業背書”的輿論質疑。對于該問題,筆者更傾向于政府側重計劃、規劃審批管理,信息核查、意愿征集、搬遷補償等具體實施性事務,主要由項目實施主體負責完成。

3.其他企業主體如何參與?

棚改新政提出其他企業可以參與,但從目前的政策設置來看,這條路依然存在很多障礙。首先,棚戶區改造項目住宅部分除用于搬遷安置住房外,應當全部用作人才住房和保障性住房,在此前提下,項目很難實現盈虧平衡,其他企業作為項目實施主體參與改造,在經濟測算方面不具備可行性。其次,各區對如何選擇其他企業作為項目實施主體,還沒有建立成熟的評價體系。因此,筆者預計在近一兩年內,棚戶區改造項目實施主體將主要以人才住房專營機構為主,其他企業參與的可能性較小,但不排除個別開發商對已深度參與但陷入更新困境的舊住宅區,申請通過棚戶區政策實施改造并作為項目實施主體。

4.轄區改造項目如何排序?

從部分區舊住宅區摸底調查情況來看,達到棚改條件的小區數量眾多,且很多小區業主對棚改的訴求非常強烈,迫切希望能夠盡快納入改造范圍實施拆除重建,由此給區政府和區主管部門帶來了一個問題,那就是如何確定項目改造實施次序。為避免多點開花造成無暇兼顧,政府必然按照穩步推進的原則,通過計劃管理、輪候實施等手段,控制改造項目數量和推進節奏。關于具體項目排序,必然考慮小區現狀情況、改造需求程度、業主意愿比例等因素,但如何構建系統的評價體系,將考量區主管部門的智慧。

5.如何開展行政征收工作?

市棚改新政提出協商補償、征收兜底的搬遷補償模式,是政策亮點之一,但具體如何實施,面臨一系列的問題需要進一步明確,例如協商程序與征收程序如何搭接、協商補償與征收標準如何協調、兩者補償后的權益如何轉移、征收范圍和征收對象如何確定等,涉及法律、操作等諸多方面,有待通過實施細則和項目實操予以論證完善。


六.老舊住宅區業主關注的問題


棚改新政出臺后,筆者陸續接到很多老舊住區業主朋友的咨詢,大家普遍關注以下幾個問題,也是影響切身利益的問題。



1.城市更新和棚戶區改造哪個政策更好,我如何選擇?


在上文分析中已經提到,舊住宅區符合棚戶區改造政策的,優先適用棚戶區政策實施改造,且不論采取何種方式,都應當由政府主導開展摸底調查、意愿征集、組織選擇主體(已納入更新計劃內的項目除外)。因此,業主個體對于小區改造路徑的選擇,并沒有太大的決定權。后續舊住宅區改造不論采取何種路徑,必然是已經過政府研究審議,由政府組織開展相關事宜,如果是開發商單獨發起意愿征集等工作,基本可以判斷不具備可信度,改造成功的概率微乎其微。

那么,對于業主權益而言,城市更新和棚戶區改造是否會存在很大的差異呢?在城市更新項目中,政府沒有印發統一的補償安置規定,主要通過市場機制自行調節,部分市場主體給出很高的補償安置標準,置換比例為1:1.3,個別甚至達到了1:1.4,但是通過城市更新改造成功的舊住宅區鳳毛麟角,給出的補償承諾無法兌現。棚改新政汲取了這些經驗教訓,對補償安置標準及增購做出原則性規定,全市統一,是上限也是保障,所有項目補償原則采取“一把尺子量到底”,公開透明,且項目通常會采取獎勵方式鼓勵簽約業主,避免老實人更吃虧、拒簽戶多受益,對于配合搬遷改造的業主而言,可以提供更好地權益保障。



2.我們小區希望進行棚戶區改造,應該如何具體推動?


棚改新政征求意見稿發布后,很多舊住宅區蠢蠢欲動,表現出強烈的改造意愿。但是在現階段相關政策體系和運作模式尚未成熟的情況下,政府必然采取穩步推進的管理策略,力爭做到成熟一個、改造一個、成功一個。那么,作為小區業主而言,希望能夠盡快推動改造,應該怎么做呢?

這將取決于各區實施細則的具體規定,關鍵在于是否會預留“權利主體需求型”項目的通道,即是否允許“自下而上”申報項目。政府主導是棚戶區改造的基本原則,其中很關鍵的一點就是政府主導項目的生成,采取“自上而下”的方式篩選小區、生成項目。絕大部分情況下,小區能否啟動棚戶區改造、什么時候啟動改造,是政府基于公共利益、區域發展、小區現狀等全方位因素,綜合考量后做出的行政管理決策,對于業主而言,并沒有決定權。如果小區想加快推動棚戶區改造,業主需要做好的就是爭取更多的權利主體簽訂改造意愿,配合改造工作。在其他條件等同的情況下,政府必然先行對改造意愿最高的小區實施改造。


3.我不同意棚戶區改造補償安置標準,會不會被強拆?



棚改新政出臺后,很多新聞媒體為了制造噱頭,頻繁使用“強拆合法化”等字眼,是不是意味著只要不同意項目補償安置標準、不同意棚戶區改造,政府就會強拆?我應該怎么保障我的合法權益呢?

對此,各位業主大可放心,深圳不可能出現沒有協商簽約、沒有經過法定程序就將業主房屋強拆的情形(違法建筑除外)。業主可以在以下幾個環節主張合法權益:一是改造意愿征集階段,政府會公布項目補償安置標準,且會設定項目繼續開展所要求達到的意愿比例要求(預計不低于95%),業主可充分表達改造意愿,如果達不到規定意愿比例,項目將終止;二是補償簽約階段,有可能參照意愿征集的方式,設定項目生效要求的簽約比例,業主“集體決”決定項目是否繼續開展,集體的意志是可以終止項目的;三是房屋征收階段,如果絕大多數業主都同意項目補償安置標準,但極少數不同意,政府啟動行政征收程序后,該部分業主仍可依據房屋征收相關法律法規,獲得房屋征收補償,但政府經過相關程序后,可依法申請人民法院強制執行,以避免個人利益捆綁公共利益,打擊漫天要價等不合理訴求。




七.結語


棚戶區改造是與城市更新相互獨立的政策體系。棚改新政的出臺,對于舊住宅區而言是一個重大利好,開啟了另一條有極大希望通向拆除重建改造成功的道路。目前,部分行政區已做好了摸底調查、項目預選庫等籌備工作,正在加快棚改實施細則的制定,蓄勢待發,各舊住宅區也已躍躍欲試,希望借助棚改涅槃新生。

深圳棚改(住改)值得期待,也任重道遠。






 
 
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